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贺雪峰:农民财产性收入从哪里来?

贺雪峰 · 2018-07-04 · 来源:新乡土
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试图通过将农民宅基地退出当作增加农民财产性收入主要渠道的想法和做法,无论用什么好听的名字包装,都只是折腾,也都注定会惨重失败。

  一

  农业部经管司司长张红宇说:“通过农村集体产权制度改革,发达地区农民收入构成中股金分红占比达15%~20%,证明了改革对农民收入增长的显著促进作用。从全国来看,农民收入四大构成中财产性收入占比仅为3%~4%,欠发达地区尤其偏低,表明增加农民财产性收入潜力和空间甚大。深入推进农村集体产权制度改革,有利于激活农村资源要素活力,有利于增加农民收入特别是财产性收入,切切实实增强获得感”。

  张红宇司长的以上观点在学界和政策部门具有广泛代表性,也是当前国家推动农村集体产权制度改革的主要动力来源。2016年12月26日中共中央、国务院发布《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》认为:“农村集体产权制度改革是维护农民合法权益,增加农民财产性收入的重大举措”;《意见》要求:“针对一些地方集体经营性资产归属不明、经营收益不清、分配不公开、成员与集体收益分配权缺乏保障等突出问题,着力推进经营性资产确权到户和股份制改革”,《意见》特别强调:“改革主要在有经营性资产的村镇,特别是城中村、城郊村和经济发达村开展”。

  从中央发布的《意见》可以清楚看到,农村集体产权制度改革主要在有经营性资产的村镇开展,之所以要在这些村镇开展,是因为“一些地方集体经营性资产归属不明、经营性收益不清、分配不公开、成员的集体收益分配权缺乏保障等突出问题”,集体经营性资产的存在是进行改革的前提。而当前中国农村,集体经营性资产主要集中在“城中村、城郊村和经济发达村”,其他一般农业型农村很少有甚至完全没有集体经营性资产。有集体经营性资产的村社集体如何管理集体资产和如何分配集体资产的收益容易引起矛盾,通过农村集体产权制度改革,可以规范集体资产管理,解决资产收益分配的问题。缺少集体经营性资产的广大中西部一般农业地区,因为集体经营性资产很少,也就不存在进行农村集体产权制度改革的必要与可能。

  当前农村所谓集体经营性资产主要是指用于经营性目的的农村集体建设用地和村社集体所建用于经营目的的出租房产。进一步讲,这些集体经营性资产主要是在上个世纪农村发展乡镇企业或招商引资,在村社集体土地上搞建设所形成的农村集体经营性建设用地,或出租,或在土地上建厂房出租,形成了特定时期的资本经营性资产。这样一些集体经营性建设用地和出租厂房主要集中在沿海城市经济带发达地区和城中村、城郊村,恰恰在沿海发达地区和城中村、城郊村,繁荣的城市二三产业具有对建设用地的强烈需求,这些地区农村土地用于建设就可以获得远超过土地农用的收入,这部分收入归村社集体,村社集体向村社成员分红,分红收入因此成为了农民重要的收入来源。张红宇司长讲“通过农村集体产权制度改革,发达地区农民收入构成中股金分红占比达15%~20%,证明了改革对农民收入增长有显著促进作用”,这里,张红宇司长显然有误解,因为发达地区农民从集体分红的收入在改革前后并没有变化,不是通过改革农民才有了集体股金分红,而是发达地区农村集体经营性资产有收益,且过去一直在给农民分红,分红比例也未必在改革后就有变化。变化只是分红变得更加规范,因为产权不清晰产生的矛盾更少而已。

  沿海发达地区农村、城中村、城郊村的农民不仅从集体经营性资产中获得股金分红的收益,而且他们普遍在自己宅基地上盖超大面积的住房出租获利,珠三角农村甚至普遍存在一户多宅的情况。珠三角农村相当部分农户村社集体所获股金分红收入和住房出租收入要占到家庭全部收入的一半以上。这个意义上,可以说珠三角地区农民已经是土地食利者了。

  显然,沿海城市经济带发达地区的农村、城中村、城郊村,繁荣的城市经济产生了对建设用地的强烈需求,村社集体通过在村社集体土地上搞建设,成功地获得了城市经济附着在土地上的增值收益。村社集体有了集体收入才可以为农民分红,农民也才可以有所谓财产性收益。发达地区农村、城中村、城郊村之所以可以形成集体经营性资产并因此获得集体收入有两个前提:一是二三产业发展对建设用地的需求,这是最基本前提,二是在上世纪九十年代后期《土地管理法》严格执行前,村社集体拥有一定程度的将集体土地用于经营性建设的自主权。这两个前提缺一不可。如果国家不允许农民集体在集体土地上搞建设,就不可能有所谓占集体经营性资产主体部分的农村集体经营性建设用地,如果没有二、三产业发展带来的对建设用地的需求,就是有建设用地也不可能产生价值。

  二

  从全国农村来看,全国绝大多数农村都是一般农业型农村地区,这些一般农业型农村地区,农村缺少二、三产业发展条件,也基本上没有二、三产业,农业收入有限,农民大量进城务工经商,农村出现了空心化。进城农民的宅基地空闲出来。因为缺少对宅基地的需求,一些地区农民自动将宅基地复垦种粮食。正是因为缺少对建设用地的需求,全国绝大多数农村农地仍然农用。进入21世纪,国家严格土地用途管制,村社集体也不再可以在农地上进行经营性建设。因此,当前中国绝大多数农村(90%)既缺少集体经营性资产(主要是缺少集体经营性建设用地),又没有对建设用地的需求,也就注定不可能产生出集体经营性资产的收入,当然也就不可能给农民分红以及增加农民所谓的财产性收入。当然也就不可能通过所谓农村集体产权改革来增加农民收入。张红宇司长说:“从全国来看,农民收入四大构成中财产性收入占比仅为3%~4%,表明增加农民财产性收入潜力和空间甚大”。“深入推进农村集体产权制度改革,有利于激活农村资源要素活力,有利于增加农民收入特别是财产性收,切切实实增强获得感”,显然是一厢情愿。

  三

  现在有一种舆论认为,农民有土地,土地很值钱,却因为国家不允许农民土地入市,致使农民抱着金饭碗讨饭吃。这种舆论已严重影响政策。原中央政研究副主任郑新立讲,如果允许农民宅基地自由流转,中国农民宅基地可以实现100万亿的价值。相当于每个农户宅基地价值50万元。有了流转出宅基地的收入,农民就可以带着财产进城,就更容易城市化。当前全国正在进行的农村集体经营性建设用地入市改革也被期望用于增加农民财产性收入。

  现在的问题是,农民宅基地主要集中在广大的中西部农村,这些地区,农民大规模进城,农村出现了空心化,根本就没有人需要农村的宅基地以及农村建设用地,为什么学界乃至政策部门很多人都认为,只要允许农民流转宅基地,宅基地就可以“显化”出巨额价值,农民就可以获得巨额宅基地财产性收入?没有对宅基地的需求,宅基地市场价值就为零,这正是当前中西部农村地区的农民进城后普遍将宅基地复垦种田的原因。我们不能以沿海城市经济带的发达农村地区、城中村、城郊村的建设用地价值来想象一般农业型地区,在土地不可移动的情况下面,人口流入的发达地区旺盛的建设用地需求与人口流出地区农民宅基地的过剩,就造成了沿海发达地区农村巨额的土地资产和中西部地区土地的农业收益的差异。

  当前有学者认为,可以通过城乡建设用地增减挂钩政策来让中西部农村的农民受益,典型如重庆的地票制度。具体地,就是允许农民复垦宅基地为耕地,形成新增城市建设用地指标。在当前国家为了保护耕地,强调集约节约用地的国策下面,在国家进行土地用途管制且每年分配给地方的建设用地指标相对偏紧的情况下面,地方政府进行建设要占用土地,就会形成建设指标不足所产生的稀缺,稀缺产生价值,这个价值就是农民复垦宅基地所形成的增减挂钩指标的价值。这样一来,农民就可以获得退出宅基地复垦为耕地的所谓土地财产性收益,地方政府就获得了增减挂钩指标,而这又是通过“地票”市场以交易形式完成的,这真是一个绝美的好事。甚至有人建议,为了让农民复垦宅基地所形成“地票”有更高价值,国家每年给到地方政府的新增建设用地指标还要减少,以让地方政府产生更大的城市建设用地指标的稀缺,从而产生更高的指标价值,以让农民获益。比如完全可以通过稀缺将当前重庆“地票”价值由15万元/亩涨到100万元/亩。农民就有福了。

  这个“完美”市场的最大问题是,建设用地指标本来就是国家要支持地方经济发展与城市建设,又要保持耕地,集约节约用地,而进行的行政性控制,是行政手段。试图通过行政手段来造成城市建设用地稀缺,从而让农村宅基地复垦形成的“地票”来填补,就会增加地方政府为购买“地票”的支出,而且,农民“地票”所得正是地方政府购买“地票”的所失,这是一种财富的转移,并没有通过貌似市场行为生产出来财富。没有无缘无故的财富。

  现在的问题是,以“地票”为典型的增减挂钩指标只是财富转移,就完全不必通过市场的办法,而应当通过公共政策来进行财富转移。

  而既然只是转移财富,学界乃至政策部门都试图通过将农民宅基地退出当作增加农民财产性收入主要渠道的想法和做法,无论用什么好听的名字包装,都只是折腾,也都注定会惨重失败。

  2017年11月28日上午

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