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夏小林:国企混改不能搞大规模“抽血疗法” ——与厉以宁教授商榷

夏小林 · 2018-01-29 · 来源:《管理学刊》2017年12月
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在厉以宁教授关于全部或绝大部分国企都“一律”实现股权分散化的设定下,其主张的国企混改三部曲的主要脉络是:第一,国企应放弃国资绝对控股;第二,国企应搞国资相对控股,且国有股占比一般在“30%”以下最好;第三,“部分”,实际是99%以上的国企因处于竞争性行业,所以“不一定要国有股控制”,应变成国资“参股”或国资完全退出。厉以宁教授“搞产权私有化”的国企改制三部曲演奏完毕之后,中国还能够剩下几家国企?社

  2015年5月31日,《光明日报》发表北京大学厉以宁教授讲话。在这篇讲话中,厉以宁教授认为:“中国经济改革的突破口在哪里?……产权改革是最重要的,很多人不理解为什么要搞股份制,为什么搞产权私有化,所以一段时间虽然我们压力很大,但照样在推进。最后,终于认为产权改革是重要的。”[1]在这段话中,“股份制”“产权私有化”和“产权改革”三者是息息相通、一脉相承的,既可以适用于“实质等同原则”,也符合OECD国家将出售数量不等国有股等称为“部分私有化”或“全面的私有化”用语的惯例[2]。

  2017年6月28日,《人民政协报》发表《为“深化供给侧结构性改革,促进经济平稳健康发展”建言献策———政协第十二届全国委员会常务委员会第二十一次会议发言摘登》。其中,厉以宁教授不仅坚持“搞产权私有化”观点,而且进一步在政策建议上具体地指出:国企“改制”要“以建立混合所有制的股份制企业为目标”;“由国有企业控股的混合所有制企业不一定要死守51%这条控股线”,“30%甚至更低一些”,“才能使国有股……行使有效的控股”;等等[3]。这种流行的“产权私有化”理论和政策思路不符合2015年8月24日印发的《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》(以下简称《指导意见》)精神。厉以宁教授的这种“建言献策”,在实际效果上容易使习近平总书记和党中央多次提出的“坚定不移做强做优做大国有企业”重大决策,被扭曲为“坚定不移做强做优做大国有企业”中私人资本(股权)的危险行动。并且,根据公司法关于股份制公司“权力机构”(即股东大会)行使表决权的规则,这后一种偏离正确航道的“改革”,能导致国家对国企的实际控制力下降。本文对此进行商榷,提出新的政策建言。  

一、国企改革目标不是聚焦“股份制”

 

  国企改革(含混改),或如厉以宁教授所说的“国企改制”,其目标是什么?

  从《指导意见》的规定看,国企各方面的改革(含混改)“目标”,都是含多种因素的结构性目标。它们绝非“一律”聚焦于“股份制”[4]而不计其余,更非眼神全盯在产权(或说在吸引私人资本)上大做文章。厉以宁教授“建言”各行业国企改革(或“改制”)要“以建立混合所有制的股份制企业为目标”的片面性主张,背离了《指导意见》的相关规定,体现了其“搞产权私有化”的基本观点。

  在这次全国政协常委会议上,常委厉以宁教授依据“搞产权私有化”原则提出的“建言”是:“国有企业在体制转型过程中,……要大胆改制,吸引民间资本进入,以建立混合所有制的股份制企业为目标。”“(国企)可以分为两类企业。一类是特殊行业的企业,另一类是一般行业的企业。特殊行业的企业可以暂缓,一般行业的企业可以先改先试行。”[3]

  在这个“建言”中,首先,突出的原则性问题是,他把国企改革“目标”表述为单一的国企吸引私人资本的产权改制,即“大胆改制,吸引民间资本进入,以建立混合所有制的股份制企业为目标”。这是经典的“为混而混”(或曰同义反复的“为股份制而混”“为混而股份制”),也即为美式的“产权迷信”。关于这种认识的偏差问题,国内外的经济学界已多有深入的分析和批评。

  其次,厉以宁教授还认为,这种聚焦于产权目标的国企“改制”,“特殊行业的企业可以暂缓,一般行业的企业可以先改先试行”。其意即,混改最终还是要覆盖全行业绝大部分国企的。而在如其所言的国企“取消垄断”[5]之后,还可以顺理成章地采用解决竞争性国企的混改老办法,将那小部分原“特殊”垄断国企混改成“不一定要国有股控制”[3]的企业。

  从政策性角度评论,如果我们将这些“建言”与国企改革《指导意见》中明确规定的国企改革(含混改)“目标”相比较,与混改“不搞全覆盖”[6]重要决策相比较,就可以看到,它们完全是与其背道而驰的。如真按厉以宁教授的这种“搞产权私有化”意见办,就需废除《指导意见》关于改革“目标”的决定,及在国企中有选择地进行混改的决策。这终将可能导致该文件全面倒地的“多米诺骨牌效应”。

  第一,《指导意见》确定的国企改革(含混改)“目标”,是由多种因素组合成的结构性目标,绝非“单点对焦”而不计其余,更非眼神全盯在产权(或说在吸引私人资本)上大做文章。

  在《指导意见》中,国企改革“主要目标”,及相互联系的各单项改革(如混改)的“目标”,都是有明确规定的。其中,根本没有“为混而混”或“为股份制而混”的目标插足之地。

  首先,关于国企改革“主要目标”。

  在《指导意见》第一部分中,第三个标题是“主要目标”。该目标的构成元素很丰富,包括国有资产管理体制、企业制度、经营机制、资本布局、企业家、竞争力、控制力等。其概括性表述是:“到2020年,在国有企业改革重要领域和关键环节取得决定性成果,形成更加符合我国基本经济制度和社会主义市场经济发展要求的国有资产管理体制、现代企业制度、市场化经营机制,国有资本布局结构更趋合理,造就一大批德才兼备、善于经营、充满活力的优秀企业家,培育一大批具有创新能力和国际竞争力的国有骨干企业,国有经济活力、控制力、影响力、抗风险能力明显增强。”[6]在这个融合了多元素的结构性“主要目标”中,并没有出现国企改革或“改制”,仅以或要以“建立混合所有制的股份制企业为目标”的表述。

  其次,关于国企分类改革“目标”。

  在《指导意见》第二部分中,分别确定了商业类、公益类两大类国企改革的差异性目标。其原文是:“推进商业类国有企业改革。商业类国有企业按照市场化要求实行商业化运作,以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值为主要目标。”“推进公益类国有企业改革。公益类国有企业以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标。”[6]在这两个融合了若干元素的结构性国企分类改革“目标”中,也没有出现什么“一般的行业”和“特殊行业”国企“改制”,仅以或要以“建立混合所有制的股份制企业为目标”的表述。

  再次,关于“完善现代企业制度”目标。

  在《指导意见》第三部分中,关于“推进公司制股份制改革”要实现的目标的表述是,“健全公司法人治理结构”,“建立国有企业领导人员分类分层管理制度”,“实行与社会主义市场经济相适应的企业薪酬分配制度”,“深化企业内部用人制度改革”[6]。在这里,《指导意见》并不认为国企“完善现代企业制度”或什么“改制”,要以“建立混合所有制的股份制企业为目标”。更何况,公司制改革或所谓“现代企业制度”与股份制改革、股份制企业还是存在差别的。如公司法中的国有独资公司就不属于股份制改革的范围。“现代企业制度”也包括非股权多元化的“独资”“全资”企业。

  最后,关于国企混改“目标”。

  在《指导意见》第五部分中,关于“发展混合所有制经济”“目标”的表述是:

  【“推进国有企业混合所有制改革。以促进国有企业转换经营机制,放大国有资本功能,提高国有资本配置和运行效率,实现各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展为目标,稳妥推动国有企业发展混合所有制经济。”[6]】

  而在“国企与谁混”的对象选择上,也绝不仅局限于国企吸收国内私人资本(所谓“民间资本”)。2013年11月12日,党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出,“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济,是基本经济制度的重要实现形式,有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力,有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展”[7]。其中,包括“企业员工持股”。国企之间也可以交叉持股。这些内容,在《指导意见》中均有所体现。

  《指导意见》还规定,国企混改“不搞全覆盖”。同时,那些“通过实行股份制、上市等途径已经实行混合所有制的国有企业,要着力在完善现代企业制度、提高资本运行效率上下功夫”[6],而不是要求它们进一步大幅减持国有股,或大量引入非公资本来压低国有股权占比。这后面一部分“已混改”国企,在全国国企中的占比已经比较高了。根据2015年9月18日国家发改委发布的信息,全国国有企业公司制股份制改制面已达78%,中央企业及其所属子企业改制面在85%以上;国企要严格区分“已混改”“宜混改”国企,区别对待,不搞“一刀切”[8]。国企吸引外部资本也不是目的。只有在企业间有产业“节点”(即交会点),确实能够“取长补短”的情况下,才有可能进一步考虑资本合作,及相关股权配置等问题。

  第二,厉以宁教授“为混而混”的“建言”含有“私有产权迷信”。

  按照厉以宁教授“为混而混”的“建言献策”“搞产权私有化”,《指导意见》确定的国企改革(含混改)结构性“目标”就会被彻底否定。于是,国企改革将举全力聚焦于科斯开出的药方:私有化或大量吸引私人资本。一个不可忽视的重要问题是,这些年来,国务院国资委组织力量调查研究,反复比较分析,一次又一次“发现”和“证明”的是:第一,那些直接体现了所谓“普世价值”“欧美模式”的OECD国家的国有企业,及在新加坡那里,国企中的国有独资企业、绝对控股企业出人意料的多,占比在一半以上,业绩也不错[9];第二,从国际比较来看,(中国的)国有企业经营绩效完全可以与世界一流企业并肩[10]。而这里面囊括的中国国企,似乎就是国有绝对控股企业和独资企业。这些大型、巨型国企在各方面取得的诸多突出成绩,好像并没有从中国变化不定的“首富”,等而次之的二富、三富、四富……,及绝大多数是“一股独大”的“民营企业500强”和“三千家族企业”那里,获得过资本、管理、市场、人才和科技等方面的“大力支援”或“关键性帮助”。国企抓腐败分子,靠的是党组织、中纪委和广大群众,不是私人股东等在做贡献。行贿者中倒多是私人投资者,其中一些人还真在国企里成了有发言权的股东,有人还成了控股者。

  “私有产权迷信”非公理,更没有资格在国企改革中被列“为核心”或“突破口”。美、英等国早有经济学家(国内所知道的著名的诺贝尔经济学奖得主就有两位,美国的赫伯特·西蒙教授和约瑟夫·斯蒂格利茨教授[11])著书立说,指出资本主义国家两权分离的各类企业的实践证明,所有权和经营业绩没有必然关系。那些国资高度绝对控股的企业,照样取得了世界一流企业的声誉。国企中的国有独资公司,也比比皆是。国企的核心问题是合理设计委托—代理关系,完善激励、约束机制,及其他多种相关条件的配合。国内经济学界批评“私有产权迷信”的文章也不少。

  更何况,相关分析已经显示,除少部分企业外,中国私营企业的整体实力,包括企业规模、管理、人才和科技开发能力等,实际上是远不及国企的。要求国企从以劳动密集型的小、微企业为主流的两千多万户私企中“取长补短”,其效果将是非常有限的。全国经济普查数据显示,在国家工商总局完成统计的“有照”的私企中,“有照”却“无经营活动”企业的占比高达55.3%。参加联通试点混改的知名企业阿里、腾讯等,都是外资控股企业,并没有被全国工商联及相关政府部门纳入“2017年中国民营企业500强”名单。国企企业家、私企企业家(含业主)之间的文化差异也很明显。从经济学定义看,后者的动机、行为在一些方面很难适应党中央的廉洁自律“八条规定”等。全国工商联还指出,私企平均寿命才3年左右。这更是国企在混改中需要防范的一种风险因素。另外,由于产业布局不同,许多私企也缺乏和国企进行广泛融合的“产业节点”[12]。某些有点钱的大企业主,也一再通过中央媒体及全国工商联主席等喊话,要求通过混改取得对国企的控股权,否则就不参加。这与《指导意见》的基本精神是格格不入的[13]。  

二、混改要有利于“做强做优做大国有企业”

 

  厉以宁教授在确定单一吸引私人资本的混改为国企改革“伪目标”之后,就进一步“谋划”国企资本构成(或股权构成)层面的改革,为国企混改“建言献策”道:混改要大量减少国企中的国资(国有股)比重;国有股比重降到“30%甚至更低一些”,“才能”实现国有股“有效的控股”。其原话是:“如果股权分散,由国有企业控股的混合所有制企业不一定要死守51%这条控股线,控股40%或30%甚至更低一些,也是可行的。只有这样看待国有股的控制权,才能使国有股继续对转型后的企业股份行使有效的控股。”[3]

  这种“抽血疗法”毫无事实根据。当然,从思想根源看,这也不是厉以宁教授在政协常委会上的一时之言。因为,如上所述,他早就主张私有化改革,否定国企“一股独大”的合理性[14],并建议“让更少的国有股份取得对企业的控制权”[15]。2016年3月10日,在全国政协十二届四次会议第二次全体会议上,第一个发言的厉以宁常委还建议,“竞争性行业积极探讨和实行混合所有制,国有资本所占股权比例不设底线”[16]。这实际上涉及了目前99%以上的国企在混改中“不设底线”的重大问题,性质已是相当严重了。其与国务院发展研究中心吴敬琏研究员坚持至今的伪造中央政策依据的观点,即“按照1997年中共十五大对国有经济布局进行战略性调整的决定﹐实现国有企业从竞争性行业退出”,或“中共十五大调整和完善所有制结构的决定,主要是通过国有企业从非战略部门退出……加以落实”[17]有异曲同工之妙。而在其他场合,厉以宁教授还将“抽血疗法”的适用范围扩大到全部股份制国企,甚至可能是全部国企(包括所谓“特殊行业”)都要“一律”如此处理了。

  进一步具体地评论,可以看到厉以宁教授的这段话,对于国企改革《指导意见》的重要否定如下。

  第一,他主张“不一定要死守51%这条控股线”的内在倾向性十分明显,其实质是要否定在国资控股的各类股份制企业中,“可以”乃至一定要实行国资“绝对控股”的合理性、必要性。因为,当《指导意见》决定的国资“绝对控股”都被冠以“不一定”,下降为贬义词“死守”了,各相关部委及各省、市、自治区的领导们,谁还会去执行这种不存在任何约束力的所谓“政策”呢?实际上,不按党中央决策坚持国资绝对控股,不仅会严重削弱国家对于商业类、公益类国企的控制力,相应大大增强中、外私人资本对于这些国企的影响力、控制力,并且,还将可能导致在国企层面上国家大量减资、减收,最终影响到财政支出,使其受到减少的威胁。

  首先,商业类国有企业“可以”或需“保持”“国有资本绝对控股”决策被否定。

  《指导意见》有关决策如下:

  【(1)“主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业,原则上都要实行公司制股份制改革,积极引入其他国有资本或各类非国有资本实现股权多元化,国有资本可以绝对控股……”[6]。】

  厉以宁教授凭什么理由要否定这条决策呢?就凭国资“一股独大”不好,或“不一定要死守”?

  【(2)“主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业,要保持国有资本控股地位,支持非国有资本参股。对自然垄断行业,……需要实行国有全资的企业,也要积极引入其他国有资本实行股权多元化……”[6]。】

  这里,关于“主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业”“要保持国有资本控股地位”,是没有单独提及国资控股的具体形式。但这种公司法式的特殊表述,并不牵扯在此就否定了重要行业国企更需实行国资绝对控股的问题。稍微考察一下就可以发现,《指导意见》在这里不过是沿用了《中华人民共和国公司法》《中华人民共和国企业国有资产法》中特定的表述方式。如在《中华人民共和国公司法》“总则”第二十一条中,就首现了“公司的控股股东”概念,但它却并没有进一步区分控股形式。只是在最后的“附则”第二条,它才就“控股股东”作出说明,指出“控股股东”可区分为持股50%以上的控股股东,及持股50%以下的控股股东[18]。《中华人民共和国企业国有资产法》第十九条中,关于国有公司资本构成的表述是:“国有独资公司、国有资本控股公司和国有资本参股公司依照《中华人民共和国公司法》的规定设立监事会。”[19]这里,该法也没有进一步去细分绝对控股、相对控股形式,而是依公司法将其视为都存在于“国有资本控股”的内涵中了。所以,从法律意义上理解,“保持国有资本控股地位”或国资“控股股东”的内涵,是包括了国有资本绝对控股和相对控股两种控股形式,或绝对控股股东和相对控股股东两种大股东内容在内的。

  另外,即使从逻辑上推理也可以发现,如果《指导意见》决定“主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业,……国有资本可以绝对控股”,那么,“主业”处于更重要领域的国有企业,“国有资本可以绝对控股”或更需要“国有资本可以绝对控股”也是不言而喻的。这种客观存在的逻辑关系,从国务院国资委、国家发改委等就重要行业央企混改发布的政策信息中也可以看出来。

  其次,在独资公司形式的公益类国企之外,有些“具备条件的也可以推行投资主体多元化”的公益类国企,其实行国资“绝对控股”的必要性,厉以宁教授也将其否定了。

  《指导意见》指出:

  【“推进公益类国有企业改革。公益类国有企业以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标,引入市场机制,提高公共服务效率和能力。这类企业可以采取国有独资形式,具备条件的也可以推行投资主体多元化,还可以通过购买服务、特许经营、委托代理等方式,鼓励非国有企业参与经营。”】

  而按厉以宁教授的“建言献策”,这里的部分“具备条件的也可以推行投资主体多元化”的公益类国企,也属于“股权分散”范围,那么,它们也是不应该绝对控股的。即使搞相对控股,其“控股40%或30%甚至更低一些,也是可行的”。

  问题是,在公益类国企的股东大会中,当私人股东拥有最多表决权,资本家或代理人也更多地进入了国企董事会和管理层时,他们将不仅拿走国企的最大多数利润,让国家绝对或相对地减资、减收、减支,“为人民服务”也会相应地减少了。而且,公益类国企经营方向还会受到“利润最大化”的干扰,其公益性易被私人资本蚕食。在这方面,国内外的水务、盐业、铁路、电力等的“改革开放”中,并不缺少私有化、自由化的相关负面事例。

  实际上,混改中还存在更玄妙变化的可能。曾参与世界银行私有化“毒药”报告写作的一位研究者指出,根据公司法和案例,在股份制国企中,当非国有股权占比达到33.4%的“拐点”时,国企内部的权力运行机制就有可能发生“戏剧性的变化”:既有利于非国有股东依公司法减弱国有股东权力,也有利于进一步创造条件推进部分股份制国企蜕变为私人资本控股的企业。虽然,该论者同时承认,尽管没有发现过硬的证据,表明混合所有制企业的业绩明显好于非混合所有制企业[20-21]。

  显然,这种描述是在提示人们,除此之外,如还要按厉以宁教授所建议的,进一步在商业类、公益类的国企中,大量减持国有股,甚至是将其降到30%以下,控制企业的权力机制发生质变的可能性、现实性就都会凸显出来了。下面即就这种问题展开讨论。

  第二,他主张大规模减少股份制国企中国资(国有股)的“抽血疗法”,否定了《指导意见》“坚定不移做强做优做大国有企业”,及“确保国有资产保值增值”决定和相关重要措施。其结果将有可能为私人股(及股东)在国企股权构成和“权力机构”(即股东大会)中占据控制地位大开方便之门,让国企改革有可能成为少数人“谋取暴利的机会”。甚至是使这些国企可能遭到某些私人股东反噬,彻底“依法”“转基因”为私企。有关方面对此要有制约措施。国企内部不能大搞“国退私进”。

  如果说党建是国企之魂,那么居于主导地位的国资(国有股)则是国企的脊梁骨。只有脊梁骨健全、坚强,能撑得起整个肉身和中枢神经系统,魂的寄托之所才坚实可靠。二者之间存在“互为因果”的关系。反过来看,如果国资不在国企的资本(股权)构成中占主导、优势地位,其中的国资(国有股)越来越少,越少越好,那么,这种让私人资本在股份制国企中占绝对优势的做法,是“坚定不移做强做优做大国有企业”和“加强党的领导”,还是“坚定不移做强做优做大国有企业”中的私人资本,并让私人股东在股份制国企的股东大会表决权方面也占有绝对优势,削弱甚至是取消党的领导,以方便一些野心勃勃的私人或资本家反噬国企呢?

  在国内,任由国企中的私人(或私企)小股东坐大,成为原国企的控股股东,从而变国企为私企的案例并不少。其中,还难免存在一些公务人员、国企经理等的腐败行为。安邦公司就是这类典型中的“翘楚”,让美利坚的商人、媒体都头疼不已,难以接受。资本占比多少决定权力大小。如果股份制国企中的私人资本都坐大了,占了绝对优势、主导地位,那么,一旦私人股东们部分或全体都为了私利联合起来在股东大会上搞动作,股东大会决议将干扰相关国企经营和方向,甚至有可能轻而易举地改变国企的性质。如按其办理,在占国企户数大部分的股份制国企(或全部国企)中,将在全国人民眼前出现如下的怪异现象。

  一是这些国企的资本(或股权)构成将由私人资本(“民间资本”或外资)占绝对优势,由私人资本主导。同时,这也可能导致全国国企的净资产构成,将由中、外私人资本占据绝对优势。如此,在混改中庞大起来的国有资产,将是虚胖而非强壮,类似生产裤子、袜子、帽子等形成的大量GDP,经不起风吹浪打。

  二是这些国企的净利润构成与股权构成相适应,中、外少数的私人所有者将因其拥有国企的股权绝对优势而拿走净利润中的绝大部分。同时,这也可能导致全国国企的净利润构成,将由中、外私人资本占据其大部分。政府最终落得的结果是:减资、减收、减支。或者说,此时在这些还披着全民所有制外衣的国企中,是国内外资产阶级拿大头,国家拿小头,工人阶级和其他人民群众拿零头。说它是“权贵资本主义”,或“权贵资本主义式混改”,未必就言过其实了。这里,即使出现了所谓国资及所得利润“相对比例下降,绝对额有所增长”的现象,那也意味着国内财富、收入两极分化的“马太效应”在加剧。

  所以,国企混改必须考虑国企中国资(国有股)及所得利润的相对占比之合理性,以切实体现“为最大多数人服务”的价值观,或社会主义、共产党之根本宗旨。不能够为了一些难以定量确认的东西,如“现代企业制度”“完善法人治理结构”“民主决策、监督”等,就稀里糊涂、莫名其妙地大量减少国有股,少拿利润。

  联想集团创始人认为,公司存在大股东,有利于“坚持公司长远的利益”①。就连曾同时反国企、私企“一股独大”的原证监会主席肖钢也承认,“其实一个上市公司从公司自身来讲,它这个股权是分散一点好,还是集中一点好?本身不是什么大的问题,各有利弊”[22]。所以,还是要相信,股权集中还是分散,并不能决定“公司法人治理结构”等之有效与否。在某种意义上说,国内外的经验表明,这里的实际关系完全是可以反过来的。即合理的公司治理安排,能够决定股权集中或分散的公司是否有效率。要因企制宜,综合平衡各种相关因素的作用。国企就是需要国有股有集中优势,保持有效控制力,利用资本、股东表决权优势为“全民所有制”中的那个“全民”多挣钱,并站在促进“共同富裕”和维护国家利益最前沿。

  三是这些国企的权力运作机制将发生明显的,甚至是逆转性的变化,并使相关国企的前途充满可能质变的不确定性。

  因为按照公司法,股东大会是股份制企业的“权力机构”。由于私人股东拥有了国企的绝大部分股权,他们也就可以部分地,或全体地联合起来,依法利用其表决权优势,在股东大会按照私人利益来影响或决定国企的一系列重大决策,直至以“法治”“民主”“同股同权”“自由平等”“程序正义”等名义变国企为私企。此时,党对国企的领导就也将受到诸多掣肘,甚至可能是“名存实亡”。

  例如,按公司法规定,“股东大会作出决议,必须经出席会议的股东所持表决权过半数通过”[18]。如此一来,首先,如厉以宁教授所“建言”的,当国企中国资(股权)下降到51%以下,即放弃绝对控股时,在一定的其他条件配合下,私人股东们就可以根据公司法“股东出席股东大会会议,所持每一股份有一表决权”和“股东大会作出决议,必须经出席会议的股东所持表决权过半数通过”的规定,以一定形式联合起来,在股东大会上,或在部分私人股东自己决定召开的“临时股东大会”(只需“单独或者合计持有公司百分之十以上股份的股东请求时”)上,运用股权优势和表决权优势来影响股东大会,按他们的利益和意志来对国企的运作和方向施加一定的控制力。这就是所谓“一股一权,多数通过”,或“一股一权,资本多数决”。

  其次,更为严重的是,当国企中的国有股下降到“30%甚至更低一些”,亦即私人股权达到“三分之二以上”时,那么,此时联合起来的全体或者相当部分私人股东,还可以利用以上“召开临时股东大会”规则,或当发生特殊情况,按照董事会、监事会相继“不能履行或者不履行召集股东大会会议职责”,“连续九十日以上单独或者合计持有公司百分之十以上股份的股东可以自行召集和主持”股东大会的规则,酌情召开股东大会,以利用私人股东们在股权、表决权上极大的绝对优势,进一步操纵“股东大会作出修改公司章程、增加或者减少注册资本的决议,以及公司合并、分立、解散或者变更公司形式的决议”。公司法规定,这些重大变化只“须经出席会议的股东所持表决权的三分之二以上通过”。此时,就是变国企为私企的决议,依法民主地“通过”也是可能的。

  此情此景下,这个私人资本“三分之二以上”的表决权,与国资“三分之一以下”的表决权一比较,“依法治国”的党和国家还“能使国有股继续对转型后的企业股份行使有效的控股”吗?另外,在平时的经营活动中,这些国企的动机、行为,能不受到优势私人资本强力的影响、干预,甚至是操纵吗?

  当然,情况也可以有变化。如果国家有一系列相关的制约性规定存在,或不同企业在资本(股权)合作时根据公司法等有特殊的约定等,那么,入股国企的私人资本的权力和影响力也可以受到一定限制。在OECD国家,在中国,都有这方面的成功做法和案例。

  史立新研究员在分析各类企业改制案例后曾指出,股份制公司是“混在股权,融(洽)在治理”。公司治理是关键。它搞好了,大、中、小股东们在既定规则下行动,有激励和约束,关系融洽,也可以少闹权利纠纷。公司治理没有好的设计,股权多元化的公司是很容易出问题的。在这个意义上说,搞好治理比所谓股权构成如何重要多了。这种观点有道理。毕竟,剑桥大学经济学教授张夏准曾如实指出,公司股东是“非神圣同盟”。而公司中贯彻“股东价值最大化原则”,就连专业高管获取回报的多少应当与他们能够提供给股东的利润的大小挂钩,也靠不住,结果往往是“专业高管与股东之间形成的肮脏联合及其获取的利益是以牺牲公司其他利益攸关者的利益为代价的”[23]。

  当然,如前所述,即使有完善的公司治理,股份制国企的经营方向、利润分配是最有利于国家(或“全民”)还是最有利于少数私人的问题也不能忽视。对此,中国社会科学院刘国光研究员指出,国企混改要考虑利润分配对谁有利。但这个重要的分配问题却往往被一些党员领导干部忽视了。如有人就主张,国企混改要使国有资本“尽可能少”。至于这种做法将导致混改后国企中的国有所得净利润相应地“尽可能少”等严重问题,他们就讳莫如深了[24]。事实上,国企混改中存在的生产关系和分配关系同步变化,是不能够人为切割的。如违反这种规律,就会吃到“马太效应”等苦果。

  第三,令人疑窦重生的厉以宁教授的国企改制三部曲:否定“绝对控股”→要“相对控股”比30%“更低一些”→要绝大多数国企“不一定要国有股控制”或干脆“不设底线”。

  就混改中国资绝对控股、相对控股发表了以上观点之后,厉以宁教授又进而就“有些”股份制国企不需要国有股控制“建言献策”了。他说:“改制为混合所有制企业后,并非任何一家企业都需要国有投资方控股,有些混合所有制企业不一定要国有股控制。一切以行业性质和国有企业原来的经营状况而定。”[3]表面上看,这句话似乎没有问题。《指导意见》里也有如此这般“可以参股”的规定等。但我们要追问一下,在厉以宁教授的心中,是哪些“行业”里的混合所有制国企“不一定要国有股控制”?在这些“行业”中,是只有少数国企,还是绝大多数国企都在其中?

  对这两个不可以忽视的重要问题,2016年3月10日,在全国政协十二届四次会议第二次全体会议上,厉以宁教授就已经给出了明确的回答:“竞争性行业积极探讨和实行混合所有制,国有资本所占股权比例不设底线。”[16]“不设底线”和“不需要国有股控制”之间,有什么原则性差别吗?没有的。这只是同一种观点的不同表述而已,是“一枚银币的两面”。两句话都包含有否定国资(国有股)控股的意思。它们之中,根本就没有要引导国资去控股,即依法“一股独大”的任何积极信息。

  这里请读者注意,中国产业集中度相当低。约95%的工业行业,含许多公益性领域都是竞争性的[25]。包括金融在内的服务业等基本上也属于竞争性行业。同时,有99%以上的国企都是在这些竞争性行业中经营。例如,据《中国统计年鉴(2016)》和中国社会科学院工业经济研究所关于产业集中度的分析等判断,分别是高位垄断和中位垄断的仅两个工业行业中,国有控股工业企业共计为304户,占全部国有控股工业企业(19273户)的0.02%,占全部国有控股企业(291263户)的0.001%。在这两个行业的304户国企中,按其行业集中度是由内部最大8家企业市场份额之和表示来看,真正具有垄断性质的大企业还是极少数。这里就是再加上其他领域的少数垄断国企(如铁总、国有大型航空公司等),垄断国企在全部国企户数中的占比很可能也难以超过1%。以此粗略的数据而论,如真按厉以宁教授所说,在这占全部国企总量99%以上的“竞争性行业”国企的混改中,“国有资本所占股权比例不设底线”或“不一定要国有股控制”,那实际上就是允许国家放弃对这99%以上国企的控股权,或将其全卖光。这与吴敬琏研究员等,主张国企从竞争性领域退出的私有化建议,乃至干脆说“最与市场经济不相称的便是国营部门”[26]是一脉相承的。

  至此,可以概括地说,在厉以宁教授关于全部或绝大部分国企都“一律”实现股权分散化的设定下,其主张的国企混改三部曲的主要脉络是:第一,国企应放弃国资绝对控股;第二,国企应搞国资相对控股,且国有股占比一般在“30%”以下最好;第三,“部分”,实际是99%以上的国企因处于竞争性行业,所以“不一定要国有股控制”,应变成国资“参股”或国资完全退出。厉以宁教授“搞产权私有化”的国企改制三部曲演奏完毕之后,中国还能够剩下几家国企?社会主义宪法规定的公有制主体和国有经济主导作用还存在吗?  

三、政策性建议

 

  党要加强对国企改革,尤其是对混改的领导。对混改中国企的资本(含股权)构成变化要做到心中有数,有政策底线。混改(或股份制国企)涉及了大部分国企。这些国企在中共20大前夕,其资本构成、净利润分配将是什么样的,并会对全部国企的资本构成、净利润分配产生什么重大影响(包括对国企利税、国资划拨等的影响),都不可不察。

  要高度警惕党中央“坚定不移做强做优做大国有企业”的重要决定,被少数人歪曲为“坚定不移做强做优做大国有企业”中私人资本(股权),并进而明显削弱甚至可能是否定党和国家,及国资(国有股)对国企的控制力的危险倾向。在国企的资本(股权)构成和“权力机构”(即股东大会)方面不能大搞“国退私进”。

  第一,要在绝大部分国企的股权构成中保证国有股控制地位。

  要根据公司法等在股份制国企的“权力机构”(即股东大会)中保证国有股东的表决权优势。在少数特殊情况下,可借鉴OECD的经验,制定特殊规则来保证国家及国有股的控制力。这应该成为国家所有权政策的基本原则。在此,不应形而上学地将“政企分开”绝对化。事实上,全球主要市场经济国家的政企关系,都是“有分有合”的辩证关系[27]。

  第二,国企混改要认真考虑由国有股权多少决定的利润分配及对谁最有利的大问题。

  从已公开的政府数据看,在GDP构成中,非公经济占比60%左右。但在近年全国税收收入构成中,私企、个体户的占比分别仅为9.6%、5.1%,总计为14.7%,甚至还有逐年下降的现象。与之比较,在GDP中占比很低的全民所有制的国企,则做出了高达36.6%的税收收入贡献,及向财政上缴大量利润、向社保基金划拨资产等贡献。如国企中的国资被大量抽空,对于国家财政收入,及国防建设、民生福利支出等方面的负面影响,极可能是非常严重的。对于这种连锁效应,有关领导机构应明察秋毫,心中有数,手里有对策。

  第三,“凡事预则立,不预则废”。党和政府对国企混改要有更长远的战略规划和目标,对其前途做“多手准备”。

  估计事物发展的多种可能性,及有相应的“多手准备”,是所谓“预”中应有之义。对这一轮约十年时间段的国企改革发展,党和政府对混改国企的资产、利润总额,尤其是对其净资产(所有者权益)、净利润的构成变化、连锁效应,及它们可能发生的好、中、差三种情况,要有预测和对策,以利于排除内外干扰,始终牢牢掌控国企改革,尤其是混改的主动权和正确方向。

  这里的“好”情况是指,通过混改,不仅股份制国企的资产、利润总额增长了,更为重要的是,在其净资产、净利润构成中,归属国家(即“全民”)部分的绝对额、相对比重也增加了,并进而提高了全部国企中国有净资产、净利润的绝对额和相对比重。财政收入、社保基金,其他公共事业、国防建设、民生福利等都获益匪浅。目前来看,短、中期要达到这种目标比较难。“中”、“差”的情况则是,混改程度不等地在方方面面或造成、或维持、或扩大了股份制国企净资产构成中的“私多国少”剪刀差,及净利润构成中的“私富国穷”剪刀差,等等。政治家对此应有大概的估计,预设底线。建议有关机构对此等重要问题进一步组织研究分析。在这方面,负责掌控、监管、分配国企“真金白银”的国资委、财政部要负起牵头的重要责任。

  而为了避“差”保“中”争“好”,对国企混改要有更长远的战略规划和目标。可以在结构调整的“有进有退”中“不计较一时一地的得失”,但一定要咬定“做强做优做大国有企业”不放松,最终实现“好”的目标。从国资国企改革发展的全局和长期战略看,“做强做优做大国有企业”和“做强做优做大”国企中的国资应该是相辅相成的辩证关系。近年来,国务院国资委的信息显示,在央企及其子公司控股的上市公司、地方国企控股上市公司的股权(净资产)构成中,国有股的平均占比都早已在50%以下,分别为40%多和30%多,“非国有股权占压倒优势”,净利润构成亦如此。而在全部央企(包括上市公司、非上市股份公司和独资公司等)的净利润总额中,非国有股东所得净利润之多,既超过了全部央企上缴所得税,也超过了属于国有股东的母公司可支配利润[13]。如果新一轮混改导致中共20大前夕工业类国企,甚至是全部国企的净资产构成都整体下降到这种低水平,乃至是更低水平,且净利润分配也是相应如此的话,仅从财政收入和社会两极分化等结果看,这种“差”的情况也是不足取,而且需要防止出现的。

  为实行以上建议,有关方面要认真重视OECD国家的相关经验,彻底破除“切割”政企关系和私人产权“一混就灵”的两大迷信。防止日后出现国际性的“城内高髻,城外丈余”的“改革”笑话。因为,一些相关的基本事实提示我们,“OECD国家的私有化(或“混改”)不仅形成了以国有独资企业为主体的国有经济体系,而且其西欧成员国在国有控股、参股、持‘黄金股’乃至‘全面私有化’的企业中保持了较强或‘集权’式的控制力”。“OECD中西欧各国政府控制力强的国有企业比全面私有化企业的市值‘更高’。政府产权与企业市值之间存在非线性关系,不能武断地说两者就是负相关。斯蒂格利茨斥谬:国有企业无效率=‘傻瓜经济学’”。在西欧国家,“私有化的微观经济效应并不明显,无论是在私有化企业的绩效方面还是在企业治理结构方面,都是如此”。而原社会主义国家,如中东欧(CEE)和独联体(CIS)的私有化、自由化转轨经验亦显示出,这里“发生的国有企业向国内所有者和私有化转轨———历史上最大的财富转移之一———并不像预期那样对经济绩效产生了明显的积极影响”[27]。这些重要的国际经验,无疑是响应、支持了前面提到的一些重要的大型中国“国有企业经营绩效完全可以与世界一流企业并肩”的比较分析。“另一个世界是可能的”。社会主义应该比资本主义做得更好。

  第四,要用正确方法、适度量化的标准来规范扩大国有经济“控制力、影响力”目标。

  在此过程中,一定要注意保证股份制国企中国资(国有股)及其所得利润的相对占比之价值合理性,即要保证其国家所有权及其相应利润分配方面的优势,及股东大会中相应的表决权优势。警惕体制内以扩大国有经济“控制力、影响力”为借口,在混改中大搞私人股,尤其是让其中的私企股“尽可能多”的政策取向,从而防止《指导意见》在国有股配置比例等关节点上被架空。

  注释:

  ①2014年4月10日和讯网苏东:《中欧企业家舌战:柳传志称欧美公司治理有严重缺陷》。据该报道,柳传志指出:“企业里一定要有大股东的代表,可以代表着股东,这样就与那些代表小股东利益的独立董事一起更好地做好监督的工作,可以坚持公司长远的利益。”

  ②《中华人民共和国反垄断法》总则第七条规定:“国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业,国家对其经营者的合法经营活动予以保护,并对经营者的经营行为及其商品和服务的价格依法实施监管和调控,维护消费者利益,促进技术进步。”

  参考文献:

  [1]王庆环.厉以宁回忆光华学院30年[N].光明日报,2015-05-31(04).

  [2]热拉尔·罗兰.私有化:成功与失败[M].北京:中国人民大学出版社,2011:30-69.

  [3]为“深化供给侧结构性改革,促进经济平稳健康发展”建言献策———政协第十二届全国委员会常务委员会第二十一次会议发言摘登[N].人民政协报,2017-06-28(03).

  [4]厉以宁.国有企业改革准确地应该叫“国有资本体制改革”[N/OL].北京日报,2013-08-05[2017-07-10].

  http://theory.people.com.cn/n/2013/0805/c49154-22440973.html.

  [5]厉以宁.垄断改革必须分期分批进行[EB/OL].(2010-10-29)[2017-07-10].

  http://finance.sina.com.cn/review/20101029/08318866239.shtml.

  [6]中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见(全文)[EB/OL].(2015-09-13)[2017-07-10].

  http://news.xinhuanet.com/politics/2015-09/13/c_1116547305.htm.

  [7]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[EB/OL].(2013-11-12)[2017-07-10].

  http://news.xinhuanet.com/politics/2013-11/15/c_118164235.htm.

  [8]国家发改委.坚持社会主义市场经济改革方向推进国有企业发展混合所有制经济[N].人民日报,2015-09-18(13).

  [9]张斌.楚序平:“混改”不能动摇国有资本根基[EB/OL].(2014-10-28)[2017-07-10].

  http://business.sohu.com/20141028/n405548890.shtml.

  [10]彭华岗.不该单纯用数据评价国企增速放缓[EB/OL].(2016-11-10)[2017-07-10].

  http://finance.sina.com.cn/meeting/2016-11-10/doc-ifxxsmif2635466.shtml.

  [11]约瑟夫·斯蒂格利茨.自由市场的坠落[M].北京:机械工业出版社,2011:175-176.

  [12]夏小林.国有企业改革:端正方向,摒弃“僵尸”[J].天府新论,2016(3):115-125.

  [13]夏小林.2014:国企改革———兼评被污名化的“国资一股独大”(上)[J].管理学刊,2014(3):1-15.

  [14]郝建华.用新理念规划黑龙江发展战略:访著名经济学家厉以宁[EB/OL].(2005-08-17)[2017-07-10].

  http://heilongjiang.dbw.cn/system/2005/08/17/050111366.shtml.

  [15]厉以宁:国企改革,重在国有资本配置体制改革[EB/OL].(2014-03-20)[2017-07-10].

  http://business.sohu.com/20140320/n396936876.shtml.

  [16]厉以宁.从供给侧结构性改革的角度看国企改革[EB/OL].(2016-03-10)[2017-07-10].

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  http://business.sohu.com/20150913/n421011775.shtml.

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  [23]张夏准.经济学的谎言———为什么不能迷信自由市场主义[M].北京:新华出版社,2015:11-22.

  [24]黄凯茜.发改委:混改资金不得用于扩大辅业和圈地[EB/OL].(2017-02-23)[2017-07-10].

  http://companies.caixin.com/2017-02-23/101058346.html.

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  [26]吴敬琏:国营部门主导资源分配与中国市场经济最不相称[EB/OL].(2011-07-04)[2017-07-10].

  http://finance.ifeng.com/opinion/zjgc/20110704/4223463.shtml.

  [27]夏小林.政企关系:有分有合———从国际视角评切割政企关系的“改革”陷阱[J].管理学刊,2015(3):1-15,19.

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