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变与不变:美国选举中的新变化及其背后

陈承新 · 2018-06-30 · 来源:世界社会主义研究
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从第58届总统选举中体味到,美式民主的运行需要政治献金,因此无法跳脱出金钱政治的内生性矛盾的魔咒;美国政治文化也为金钱政治的存续提供了涵养的环境。随着经济社会结构的变化,随着既有体制与社会结构之间的裂痕不断增大,政治献金又会在美国建制与反建制的对阵过程中不断打破传统竞选的潜规则,幻化出新的魔法,而传统的改革措施不但没能加大对政治献金的监管力度,反而在一步一步地丧失自己的阵地。

  内容提要:随着美式民主的发展和美国国家地位的变化,美国总统选举的影响及研究价值持续引发关注。目前对于美式民主制度中的政治献金问题的研究,主要集中于揭示与强调政治献金给美式民主制度带来的两难抉择,成为伴随美式民主制度的内生性矛盾。本文以第58届美国总统选举为例,剖析了在政治献金、竞选者角色、选举文化三个方面的“变与不变”因素,进而对选举中的政治献金新变化及其与社会结构之间的关系等作了进一步思考,以期更准确地认识西方民主政治尤其是美式民主的形势与实质。

  关键词:政治献金  总统选举  选举文化

  在美国总统选举中,政治献金一直是一个不容忽视的因素。一方面,他们接受金钱对选举的影响,甚至在一定程度上认可政治献金在选举活动中是不可或缺的,另一方面,又担心选举被金钱所绑架,希望把政治献金对政治的影响保持在一个较低水平。

  一、政治献金作用的变与不变

  在美国,总统选举离不开钱,但是金钱可能影响选举结果,既需要钱又担心被钱所控制,这成为美国总统竞选中的一个内生性矛盾。第58届美国总统选举,未能摆脱这个内生性矛盾,但是又呈现出和以往不同的鲜明特点。

  1.政治献金作用领域扩大

  在第58届总统选举中,政治献金在款项使用和作用领域方面凸显出了新的特点,政治献金不仅被用来支持候选人开展竞选活动,而且被用来调查和抹黑竞选对手。

  在已报道的有关案件中,最引人注目的当属特朗普–俄罗斯档案。这是由前英国情报机构军情六处官员斯蒂尔(Christopher Steele)所撰写的一份私人情报档案,内容包括对特朗普及其竞选团队在总统选举之前和期间与俄罗斯政府之间的不当接触和共谋的指控。文件最早由BuzzFeed新闻于2017年1月10日全文发表。[1]但是公开文件的做法遭到美国主流媒体的普遍批评。[2]

  这一事件对于选举的影响是深远的,甚至在大选结束、希拉里败选后,还有人指责此次选举有俄罗斯介入,竞选过程存在舞弊,要求进行重新计票等。虽然重新计票只在一个州(威斯康辛州)顺利进行,但是先例先开,恐对以后的选举产生消极影响。

  从这一事件中可以观察到政治献金运用新特点。因为这项政治调查最初是由反对特朗普成为共和党总统候选人的党内竞争对手资助开展的。在特朗普作为共和党人赢得初选后,一位民主党的客户接管了这笔资金。在特朗普当选后,斯蒂尔继续致力于公益报道,并将这一信息传递给了英国和美国的情报机构。[3]为了在竞选过程中打压对手,不惜接受资助对本党候选人进行政治调查,而且在党派之间自如切换,这违反了美国党派两极分化、针锋相对的传统。这种政治献金运用方式,进一步暴露出美国选举制度不讲手段甚至不讲党派、只讲选举结果的金钱政治本性。而围绕这一案件,人们对政治献金运用的考察重点发生了转变,现在人们关心的重点主要不是政治献金的来源和性质,也不是俄国人掌握特朗普黑材料危及美国国家安全、特朗普里通外国、为上位不择手段的问题,更不是美国传媒对于特朗普黑材料事件的反应和处理问题,而是政治献金如何变换手段成了美国民主中变相开展反对派政治调查的催化剂问题。

  过去,对于政治献金的研究基本上是从性质和理念角度展开的规范性研究,几乎没有对于政治献金实际用途的实证性研究,从而导致了迄今为止政治献金研究流于表面化。而本次总统选举中政治献金使用的新特点打开了政治献金研究的视野,开阔和丰富了对美国制度的进一步认识和理解。

  2.钱多者赢的竞选潜规则被打破

  迄今为止,美国总统竞选人,无论出身是否富贵,无一不具有较强的募集资金的能力。在1960年至2012年的14次美国总统选举中,有10位募款较多的候选人最终成功当选,募集政治献金越多,总统候选人当选概率越高已成惯例。但是本次总统选举结果似乎对这一惯例提出了挑战。  

  上表清晰地显示,希拉里筹资最多、花费最多。她的竞选资金比特朗普多大约2.35亿美元,几乎是后者的1.7倍,其手头现金结余则比后者少大约729万美元。而且她在竞选过程中对政治献金的运用水平也比特朗普高出一筹,在竞选过程中的确给特朗普造成了不小的麻烦。按照钱多者赢的金钱政治传统,她当选应当是“众望所归”。

  然而,最终投票结果让美国国内外建制派大跌眼镜,甚至出乎美国海外建制派的意料:募集资金少的特朗普反而胜选!可见,金钱政治的风向和人们对金钱政治的态度似乎发生了变化。

  3.政治献金对美国政治的影响依然重要

  虽然政治献金的运用出现了一些变化,但是一如既往地支撑着本次美国总统竞选活动,并且对候选人的竞选策略和选情走向起到十分重要的影响。

  第一,影响竞选策略。这在2016年美国总统选举中仍然十分明显。根据“应责政治中心”的统计数据,截至2016年大选日前15天,本届总统竞选活动已共耗费约12亿美元,而在背后支持他们的“超级政治行动委员会”则耗费将近6亿美元。

  以希拉里和特朗普为例,两者竞选争取的对象有所不同,前者意在依靠传统的建制派的支持,而后者则想借助反建制底层民众的选票,然而他们对于政治献金的态度是一样的,都采取了来者不拒的态度。由于立场和定位不同,他们接受的政治献金数额有较大差别,以2016年9月份为例,希拉里的“超级政治行动委员会”筹集到1.527亿美元,特朗普方面则只筹集到1620万美元。[4]但相同的是,在进入普选阶段后,俩人都一面欣然接受巨额政治募捐,一面对如何改革政治献金制度讳莫如深,在三场总统候选人电视辩论中对此亦只字未提。

  第二,引导政治走向。政治献金为有经济实力的个人或集团用金钱影响政治运作提供了可乘之机,为他们引导政治走向、左右政策制定开辟了特殊渠道。

  本轮大选年包括总统选举和国会两院换届选举的所有候选人共筹集到约55亿美元,其中捐款数额最大的100个超级富人家庭捐款总额占11.9%,比2012年大选年同期高6.3个百分点。不论是哪个党派入主白宫或在国会中占据多数,这些富豪对美国政府制定的政策都会产生重大的影响。

  无限制的政治献金绑架了政治人物,这些党派和政治人物必然投桃报李,制定或推行一些有利于自己“金主”的政策,而后者由此实现了借助政治献金引导政治走向的目的。最终胜出的特朗普在胜选以后会见了73个捐赠人,他们共向特朗普和支持他的团体捐赠了170万美元,向共和党捐赠了5730万美元,平均每个捐赠人贡献了逾80万美元。[5]特朗普内阁中有多位经济实力雄厚的金融界人士和企业家,被认为是自第40届美国总统以来最富有的内阁。

  政治献金捐赠者所获得的回报至少包括三种类型:

  (1)担任政府职位。据统计,在特朗普政府的119个高级职位中,有38%的职位被其“金主”占据。[6]以往,总统竞选资金捐赠人常被任命为驻外大使等舒适的外交职位,像特朗普这样如此大肆启用捐赠人的情况在历史上还是不多见的。

  

  (2)影响官员任命。一些“金主”虽然自己没有担任任何职务,但是在官员任命上却起到了比较重要的影响。比如对冲基金亿万富豪罗伯特•默瑟(Robert Mercer)及其女儿丽贝卡•默瑟(Rebekah Mercer)在此次选举中共投入了2200万美元支持共和党人,而且他还单独向特朗普的“超级政治行动委员会”捐赠了200万美元。有消息称,丽贝卡在内阁人选的使用上起到了至关重要的作用,因为她和白宫首席战略官班农(Steve Bannon)及总统特别顾问康韦(KellyanneConway)关系密切。[7]

  (3)影响或推行政策。一些“金主”直接借助自己成功支持当选总统来推行有利于自身的政策。以全美步枪协会(National Rifle Association)为例,该协会在特朗普竞选过程中以各种形式出资约3000万美元支持他,而他则在多个竞选场合表示持枪是美国人的基本权利,在出席该协会年会时强调他会捍卫拥枪者的权利。[8]又比如,华尔街在竞选中两头下注,而特朗普入主白宫不到两周就签署了一项行政命令,要求重新审核2010年生效的Dodd-Frank金融改革法案(该法最初意在加强金融监管),而这被舆论解读为特朗普将为金融业“松绑”。

  二、竞选者角色的变与不变

  美国总统候选人的出身和身份各不相同,但他们都是统治阶级某一个利益集团和上层社会的代表这个性质,是社会公认的。而在2016年总统选举中,特朗普的定位与以往的总统候选人明显不同,但是他作为大资本家代表的本质没有变。

  1.反建制的代言人

  特朗普和希拉里的竞争,表面上与当年小布什和戈尔的竞争异曲同工,实质上却不尽相同。特朗普能够在共和党党内初选中脱颖而出(2015年3月份时,特朗普在共和党党内初选时的支持率仅有1%,而到2016年7月份,却上升到88%)[9],并最终战胜民主党候选人希拉里,并不仅仅是因为他从“政治正确”破题,在所谓的“民粹主义”意识形态话语建构上直击社会裂痕,赢得了民众,更因为他站位于制度层面,定位于反对旧制、革新旧制。

  纵观后冷战时代历次美国大选,候选人都高举“变革”的旗帜,竭力把自己打扮成改革现状的先锋,而不是旧制现况的维护者,但是他们的竞争本质上都是党派之争。在此次选举中,特朗普宣称自己不是进行个人竞选和党派争斗,而是在与整个美国现存体制作斗争。他在演讲中指责建制派控制了政治、经济和媒体,他要做的就是反建制,把它们夺回来还给人民。

  在传统的美式民主制度之下,普通选民的定位仅仅是两党精英各自的拥护者,支持他们,为他们投票站队,对他们的竞选承诺报以信任。然而,一旦当选,精英们就会对自己的承诺作出“选择性失忆”。正如特朗普说的,“每过四年他们就会想起你们,百般承诺却没有行动。当选了,他们会说‘四年后再见’。”以政治献金为例,上届总统奥巴马曾是“超级政治行动委员会”拿巨额资金影响选举最强烈的反对者,在竞选时曾发愿“改变华盛顿”,但当他自己从中获益后,随即分分钟转变,最终让华盛顿改变了他自己。不愿再被精英蒙骗的草根最终选择了政治“局外人”特朗普来实现他们期望的变革。[10]

  2.反全球化的代言人

  此次选举中,特朗普的支持者有很大一部分是来自非中心城市的中小企业主及他们的雇员、偏远地区的中小农场主。这部分人支持特朗普,是因为特朗普的反全球化政策,而他们是在全球化中没能获益反而受到损害的人。美国各地的中小企业主,在全球化自由贸易的浪潮冲击下,在新兴工业国家廉价商品的冲击下,大批破产倒闭,工人纷纷失业;而中小农场主因生产成本过高,根本无法和本国大型农业公司竞争,而陷入破产或被兼并的困境。1986年,一位名叫希尔的佐治亚州的农民因为无法偿还银行的债务而开枪自杀,债务被转移到他遗孀身上,希尔太太一度陷入绝望状态,正是看到这则电视新闻的特朗普主动找到她,帮助她偿还了债务。[11]因此,这个群体不但支持贸易保护主义,更支持美国退出全球化,他们同反全球化的特朗普一拍即合。

  3.不变的大资本本质

  虽然,本届选举中出现了竞选者作为反建制、反全球化代言人的新现象,但是竞选人作为大资本代表的本质没有变化。

  一方面,特朗普自己就是大资本家,无论他竞选时如何巧舌如簧,他自身的阶级属性无法改变。成功当选之后,为了实现本阶级的利益,选用自己的“阶级兄弟”到政府中担任要职,这对于特朗普而言既合情又合理,至于已经许下的竞选诺言,有利于自己利益的部分,可以选择性加以实现,而人民的作用则被选择性地遗忘了。

  另一方面,金钱政治的内生性矛盾在美国民主这个模式下有着无法克服的缺陷。

  首先,选举中的大资本是无论如何也无法忽视的。相比于选民小额捐款的不确定性,来自资本家的大额捐款更具备实实在在的吸引力,成功游说他们之中的一个,就会获得少则十几万美元多则上百万美元的赞助。况且这仅仅是账面资助,还不包括媒体等在内的其他支持也对竞选起到了十分关键的作用。所以几乎所有的候选人都是一面尽力争取民众的小额捐款的支持,一面尽力讨好大资本势力以获得资本家的青睐。

  其次,政府背后的大财团势力根深蒂固,在美国一切事务中占主导力量的是资本,对于政府也不例外。倘若一个候选人在竞选的时候还有可能通过民众的支持在一定程度上减轻对于大资本的依赖,在入主白宫之后,普通民众的影响便远远不敌资本家和财团了。前任总统奥巴马算是民众支持率很高的总统了,但是当他想推行一些惠民的政策时,便遭到各方势力的阻挠。特朗普本身作为资本家,对于在美国政治无法抗拒金钱这个道理更加了然,既然无法抗拒,与其选择让大资本、大财团通过游说机构来影响自己代理人的政府的政策,不如直接选择与自己一样的大资本家到政府里任职,剔除了代理人这一中间环节。

  三、选举文化的变与不变

  1. 政治正确话语之争

  美国一直拥有并笃行自己的政治正确话语,包括不能冒犯少数族裔、不能冒犯女性、不能冒犯同性恋、不能冒犯不同的信仰或政见持有者,等等。这些话语成了整个美国社会上下形成的共识和不成文的民间法,每个人都在这个不成文法律的凝视下,对言行进行自我审查。但逢总统选举辩论,不同党派候选人在这些方面绝不会发生争论,也就是说,他们在政策层面的辩论基础是一致的。但是,经过数十年的发展,美国社会发生断裂,不同阶层对于政治正确的话语逐渐产生了不同认识,而2016年总统选举第一次将政治正确话语之争赤裸裸地展现在世人面前。

  一方面,欲立先破。在特朗普的“大嘴”之下,美国社会的伤疤被揭开,一些基础性的共识随着社会的割裂发生了颠覆。包括,本届总统选举辩论直接切入到公民权、平等权利、包容社会等基础性的政治理念,把美国传统的政治正确话语所回避的白人种族主义的狂热、社会结构之争等问题,直接摆到了美国人民面前,引出了来自传统建制派以外的挑战。特朗普将美国民众担心自己成为“脆弱的少数”的焦虑感、不确定性、不安全感直接点破并使之成为自己胜选的助推器。

  另一方面,有破有立。有相当一部分传统的盎格鲁-撒克逊人在新一波的全球化过程和技术浪潮中成了美国社会经济中的失意者,所失大于所得,甚至被逐渐边缘化,从美国现存的制度和政治现状中看不到希望,希望有激烈的“革命”。特朗普将自己化身这一群体的代言人,打出“自掏腰包竞选,摆脱财团控制”、“反对华尔街的大银行”等宣传口号,自贴“革命”的标签。

  2.提倡自由依然是涵养金钱政治的思想信念

  目前对于美式民主制度中政治献金问题的研究,主要集中于揭示与强调政治献金给美式民主制度带来的两难抉择,成为随美式民主制度伴生的内生性矛盾。[12]对此,一个重要的原因就在于涵养金钱政治的政治文化环境。所谓涵养金钱政治的政治文化,一方面主要指的是在该环境中人们对于金钱政治的认知、情感和态度,另一方面指的是治理体制上对于金钱政治的容忍度和制度安排。

  依循美国政治文化视角,美国制度最重要一条就是倡导自由,而把政治献金和自由联系在一起来理解,第一层含义即在政治选举中花钱是自由。我怎么花钱都是我的自由,所以不可以禁止。对于竞选者而言,怎样花钱竞选是自由。对于政治献金捐赠者而言,作为选民,应当可以在合法的范围内采取各种各样手段来支持自己喜欢的候选人,而金钱捐助就是一种重要的形式,对具有特定政见的候选人给予资金资助就是代表自己认可这样的政策理念,换言之,政治献金是言论自由的一种表达方式,限制政治献金就是限制选民的言论自由,是违宪的。第二层含义即有多少钱,就有多少自由。例如,选举候选人打几分钟电视广告、在哪个时段投放,就成了政治话语权的争夺。第三层含义即有钱就有权,有权就有更多的政治话语权。换言之,政治献金是个体政治话语权的保证。

  相形之下,欧洲国家对于政治献金的控制普遍比较严格。它们多数秉持与美国不同的理念,认为自由和金钱有矛盾,金钱会限制法外自由。因此,欧洲国家普遍立法反对政治献金在选举中的应用,对政治献金都进行了限定。从这个意义上看,美国对于政治献金的相关监管机制很宽松,它的民主制度更加直接地表现出资本主义的自由特征。从具体内容考查,为了制止政治献金的收受与利益输送捆绑到一起,各国的立法对政治献金都进行了限定,但美国对于政治献金的相关监管机制要松不少。

  依照1974年美国《联邦竞选法》,个人每年所允许捐献的资金总额在2.5万美元以下,捐款超过200美元的都要有翔实的记录,这些钱被称为“硬钱”。企业或工会被禁止直接出资给个人竞选。可是美国竞选另有不受《联邦竞选法》规制但又用于影响联邦选举的政治献金,即和选举不直接相干的经费,被称为“软钱”。企业或社会团体可以组成超级政治行动委员会(Super PoliticalAction Committee,简称Super-PAC)等自处资助选举,这类称为“软钱”的捐献,其数额不受限制;近年来美国取消了企业和社会团体向政客捐款的上限,使得特殊利益集团买通政府的权力进一步合法化。[13]这些钱从筹款到使用,都不受监管,捐款和花钱没有额度限制。第58届美国总统选举是美国最高法院裁定超级政治行动委员会合法后[14]的第一次大选。事实证明,这也是历次竞选中实际花钱最多的一次。

  3.选举文化下的制度博弈:艰难的竞选资金改革和联邦选举监管

  早在1905年初,罗斯福总统就认识到竞选资金改革的必要性,并呼吁立法禁止公司捐款用于政治目的。美国国会也在1907年至1966年之间颁布了一些相关法规,比如沿用至今的联邦竞选法、总统竞选基金法和总统初选付款账户法。1971年,国会进一步为联邦候选人、政党和政治行动委员会(PACs)制定了更严格的披露要求。然而,没有中央行政权力,竞选财政法很难实施。

  在1972年总统竞选中出现了严重资金滥用的报告之后,国会于1974年修订了《联邦选举法》,限制个人、政党和超级政治行动委员会的捐款。1975年根据联邦选举法修正案,美国国会批准成立了一个独立管制机构,即联邦选举委员会(Federal Election Commission,简称FEC),负责管理和执行有关联邦竞选政治献金的工作,对美国众议院、参议院、总统和副总统竞选活动的筹资具有司法管辖权,具体包括公布政治献金的信息,执行有关限制和禁止政治捐款的法律,监督总统选举的公共资助。[15]

  反观美国有关总统选举的政治资金改革,一直处于争论、步履蹒跚并整体停滞不前的状态,其中最大的原因在于对政治献金的约束监管无法获得足够的社会整体的文化支持,与涵养金钱政治的政治文化对冲。联邦选举委员会的成立及其对于竞选资金的监管一定程度上对于政治献金的使用起到了制衡效应,但是由于美式民主的运作本身离不开政治献金,上述一切规制的目标都仅限于为了消减政治献金对于政治决策和民主制度产生过度影响,因此从它的机构组建和规制内容来看,队伍配备单薄,委员会的工作重点主要集中于法规解释、回应咨询请求等外围工作,对涉及联邦总统选举的法规内容和限制性条款欠缺实质性约束和惩戒。这从另一方面也体现了美国政治文化中对于金钱政治的涵养和包容尺度。

  以上不论是监督组织还是监管措施,都没能在实际上获得想要达到的效果,而在此基础上,前述2010年美国联邦最高法院还作出裁决,裁定政治捐赠是表达言论自由的一种方式,对所有的企业、个人和利益团体都适用,这也就意味着再次对于政治献金的监管作出松绑,竞选的候选人可以无限制地接受来自外部的捐款,只要这些捐款不是被他本人所直接掌握,在这样的背景下“超级政治行动委员会”获得了极大的活动空间,在第58届总统选举中发挥了十分重要的作用,也进一步消减了政治献金监管制度的制约效应。

  总之,我们可以从第58届总统选举中体味到,美式民主的运行需要政治献金,因此无法跳脱出金钱政治的内生性矛盾的魔咒;美国政治文化也为金钱政治的存续提供了涵养的环境。随着经济社会结构的变化,随着既有体制与社会结构之间的裂痕不断增大,政治献金又会在美国建制与反建制的对阵过程中不断打破传统竞选的潜规则,幻化出新的魔法,而传统的改革措施不但没能加大对政治献金的监管力度,反而在一步一步地丧失自己的阵地。

  作者:陈承新,中国社会科学院政治学研究所副研究员

  原文载于《世界社会主义研究》2018年第五期

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