战略性调整：新型农村合作医疗中乡（镇）卫生院的功能定位*

潘林，张德元[1]

摘要：随着新型农村合作医疗的快速发展，其制度本身的深层次问题逐渐显露出来，制度建设面临一些困难、问题和矛盾，影响着新型农村合作医疗的运行效率和可持续发展。本文根据笔者的实际调查和相关文献资料，试图从乡（镇）卫生院功能定位的角度探索“预防为主”与新农合制度有效结合的途径和办法。

关键词：战略性调整；乡（镇）卫生院；功能定位

一、问题的提出

在建立了新型农村合作医疗（以下简称“新农合”）制度的地区，虽然各县（市、区）的新农合实施方案不尽相同，但几乎都有向乡（镇）卫生院倾斜的政策，即它们都将乡（镇）卫生院作为新农合定点医疗机构，并且所规定的住院治疗的报销比例与县及县以上定点医疗机构相比都是最高的。以安徽省为例，笔者查阅了安徽省已建立新农合制度的81个县（市、区）的实施方案，一次性住院医疗费用补偿比例，乡（镇）卫生院一般要高于县（市、区）级医院10－15个百分点，高于县（市、区）级以上医院20－25个百分点。表1和表2分别是安徽省肥西县和濉溪县住院费用的补偿比例，表中数据资料就清楚地反映出这个事实。

表1      肥西县新农合一次性住院费用补偿比例

资料来源：肥西县新型农村合作医疗实施办法。

表2           濉溪县新农合住院分段补偿的比例

资料来源：濉溪县2007年新型农村合作医疗实施办法。

制度设计的初衷似乎是为了鼓励农民就近就医，实现“小病不出村、大病不出乡（镇）”。然而，乡（镇）卫生院现状和服务能力究竟如何？在保大病的前提下，这种倾斜政策是否合理？乡（镇）卫生院到底应如何进行功能定位？对新农合定点医疗机构的倾斜重点的合理选择是什么？对这些问题，有必要从战略的高度进行重新认识和思考。

二、乡（镇）卫生院的现状和服务能力究竟如何

首先，从乡（镇）卫生院的现状看，情况很严峻，很难满足农民生大病的医疗卫生需求。就全国而言，中西部地区乡（镇）卫生院危房就占33.6%，因房屋面积短缺、业务用房需要改造等房屋需要建设的卫生院占70%，60%卫生院设备缺乏。[2]从安徽省来看，2006年省卫生厅农村卫生管理处对所有申报2007年新农合试点的32个县（市、区）的乡（镇）卫生院的状况（服务能力情况）进行了一次抽样调查（共调查了138个卫生院），调查的基本结论是三缺：缺人才、缺设备、缺业务用房。具体情况见表3、表4和表5。

表3  安徽省138个乡（镇）卫生院人才结构情况抽样调查统计表

注：1、资料来源安徽省卫生厅农村卫生管理处；

2、另据安徽省卫生厅厅长高开焰透露，截至2006年，安徽省乡（镇）卫生院技术人员一共有4.2万余人，其中大专及以上学历只占17％，中专学历的占69％，高中及以下学历的还占13％。[3]

表4  安徽省138个乡（镇）卫生院设备情况抽样调查统计表

注：资料来源安徽省卫生厅农村卫生管理处

表5  安徽省138个乡（镇）卫生院业务用房情况抽样调查统计表

注：1、资料来源安徽省卫生厅农村卫生管理处；

2、在不规范的消毒供应室中，30.7％无专用房屋，96.3％布局与流程不规范，90.5％消毒灭菌措施得不到有效落实；

3、在不规范手术室中，布局与流程不规范的占80.7％，无专用非手动洗手水龙头的占71.6％，没有无影灯的占1.1％，没有简易麻醉呼吸机或呼吸气囊的占30.7％，没有抢救药品的占20.5％，消毒灭菌措施得不到有效落实的占77.3％；

4、乡（镇）卫生院中有19%无独立的门诊，24%无独立的住院部。

其次，从农民对乡（镇）卫生院服务能力的主观感受来看，农民满意程度较低。2007年夏天，我们的课题组选择安徽省肥西、金寨和濉溪三个县，对其新农合的试点情况进行了一次调研，表6是我们采用问卷调查方式获得的统计数据资料。总体上看，无论是硬件，还是软件，农民感到满意的还不到三分之一，只有对方便程度的满意度较高，接近于二分之一。

表6     农民对乡（镇）卫生院满意程度问卷调查的统计表